Raportul Curții de Conturi privind auditul performanței

Al treilea document emis de terți analizat este Raportul de audit al performanței privind finanțarea învățământului preuniversitar, în perioada 2014-2016, realizat de Curtea de Conturi și publicat în 2018[1]. Acest raport, deși a avut ca obiect activitatea ME, a atins și aspecte ce țin de activitatea ARACIP.

Dincolo de aspecte tehnice, care țin strict de activitatea financiară și de funcționarea ARACIP, Curtea de Conturi a semnalat unele probleme care țin de legislația și de sistemul general de management al calității în învățământul preuniversitar:

• Evaluarea calității s-a realizat pe baza standardelor elaborate în anii 2007-2008, deci înainte de apariția Legii Educației Naționale (din 2011) – răspunzător pentru aprobarea noilor standarde fiind ME. Evaluarea pe baza unor standarde neactualizate poate conduce la finanțarea unor unități neconforme în raport cu noile prevederi legislative.
• Absența evaluării externe periodice pentru un număr semnificativ de unități de învățământ, ceea ce ”presupune că beneficiarii direcți ai educației, beneficiarii indirecți, ME și, într-un sens larg, întreaga societate, nu au date și nu au nicio asigurare că sunt îndeplinite standardele de referință privind calitatea educației în aceste unități de învățământ”. ”Această situație se datorează și faptului că în legislație nu există constrângeri și nici consecințe pentru furnizorii de educație care nu solicită o nouă evaluare externă periodică în termenul legal”. Reamintim că în urma acestei constatări, a fost emis un Ordin de Ministru care stabilea evaluarea periodică a unităților de stat neevaluate încă, prin contract încheiat cu ARACIP, precum și finanțarea acesteia de către ME[2].
• Lipsa coordonării și comunicării între platformele informatice ale ARACIP și ME.
• Inexistența unor date care să confirme îndeplinirea, de către ME, a obligației legale de a implementa recomandările ARACIP (este confirmată constatarea din Studiul OECD menționat anterior).

Ca urmare, Curtea de conturi recomandă ME (considerat responsabil cu implementarea) o serie de măsuri de îmbunătățire a performanței ARACIP. Aceste măsuri, referitoare la sistemul de management al calității, sunt:

• Conducerea ME va întreprinde demersurile necesare în vederea identificării și analizării situațiilor de nerespectare a prevederilor legale referitoare la autorizarea/acreditarea unităților de învățământ și luării măsurilor legale care se impun.
• ME va urmări ca finanțarea alocată per elev să se facă doar în unitățile de învățământ acreditate, care fac dovada punerii în aplicare a prevederilor ordinului de acreditare și care respectă prevederile tuturor actelor normative care reglementează domeniul.
• ME, prin ARACIP, va solicita inspectoratelor școlare, anual, situația monitorizărilor și controalelor efectuate la unitățile de învățământ preuniversitar de pe raza județului respectiv, pentru a putea formula măsuri ameliorative, iar rezultatele monitorizărilor /controalelor efectuate, să fie utilizate în activitățile de evaluare externă derulate de ARACIP.
• Conducerea ME va întreprinde demersuri în vederea analizării și dispunerii unor măsuri pentru unitățile la care s-a constatat neîndeplinirea condițiilor minimale de funcționare, în urma notificării ARACIP, astfel încât să se acționeze conform competențelor legale pentru remedierea situației, în termenul prevăzut de lege.
• ME să completeze prevederile legale cu posibilitatea de declanșare a procedurilor de evaluare externă periodică la inițiativa ARACIP, astfel încât ARACIP să se autosesizeze imediat și sa poată lua măsurile legale pentru reluarea procedurii de evaluare externă a unităților care nu au fost evaluate extern sau a celor la care a fost constatată nerespectarea standardelor minimale.
• ME să analizeze și să se introducă în legislație măsuri/consecințe pentru furnizorii de educație care nu solicită o nouă evaluare externă periodică în termenul legal.
• Conducerea ME va întreprinde demersuri pentru analizarea și dispunerea unor măsuri referitoare la completarea legislației în vigoare cu prevederi privind:
  • Obligativitatea unităților de învățământ particular de a solicita evaluarea externă de către ARACIP, iar în cazul neîndeplinirii acestei obligații, ridicarea acreditării pentru unitățile de învățământ preuniversitar care nu au solicitat la ARACIP derularea procedurilor de evaluare externă periodică în termenul legal.
  • Propunerea sistării finanțării pentru unitățile de învățământ preuniversitar particular acreditate, care nu au solicitat evaluarea externă periodică, din proprie inițiativă, în termenul legal.
  • Armonizarea prevederilor actelor normative referitoare la acordarea finanțării de bază pentru învățământul preuniversitar.
• Este necesar ca ME, împreună cu instituțiile din subordinea/coordonarea sa, care au dezvoltat platforme informatice, prin care se colectează date și informații din domeniul educației, să fie corelate între ele. Pentru a avea o vedere corectă de ansamblu asupra sistemului educației este necesară interconectarea tuturor bazelor de date.

Este interesant de semnalat faptul că toate aceste recomandări sunt adresate ME și nu ARACIP, acest lucru confirmând cele semnalate mai sus privind lipsa coordonării între ME și ARACIP, în plan legislativ, financiar și al politicilor publice, cele două instituții funcționând în lumi diferite. Mai mult, așa cum am mai spus, a lipsit orice formă de leadership, inclusiv sub forma unor solicitări sau orientări referitoare la eventuale priorități în evaluare sau raportare, care să reflecte prioritățile de politici publice.  Având în vedere că ARACIP a fost când în subordonarea, când în coordonarea ME, răspunderea pentru lipsa acestei coordonări aparține, în exclusivitate, ME.

Câteva concluzii generale

Pe baza celor prezentate în cele trei documente, concluziile privind strict activitatea ARACIP ar fi:

• Instituția și-a realizat funcțiile și atribuțiile esențiale, așa cum au fost stabilite prin legislația calității (OUG Nr. 75/2005, cu legislația subsecventă), neexistând probe că nu și-ar fi îndeplinit atribuțiile instituționale, ci doar alegații (cum este cazul Raportului de Control din 2021), .
• Prin continuitatea în conducere și activitate, timp de 17 ani, activitatea ARACIP a fost predictibilă, coerentă și constantă, apolitismul instituției fiind evident (din 2005, de când funcționează ARACIP, până în 2021 s-au perindat la conducerea ME peste 20 de miniștri și nenumărați secretari de stat – le-am pierdut șirul -, din toate partidele parlamentare).
• ARACIP a elaborat instrumente de evaluare internă și externă a calității, dar aceste instrumente ar fi trebuit, poate, revizuite mai des, în funcție de evoluțiile din sistemul de învățământ[3].
• ARACIP a evaluat furnizorii de educație pentru autorizare de funcționare provizorie, acreditare, dar nu a fost realizată evaluarea externă periodică pentru toate unitățile de învățământ (care, de altfel, ar fi trebuit să ceară acest lucru, conform legii).
• Au fost semnalate deficiențe în activitatea de monitorizare și control, atât din partea ARACIP, cât și din partea celorlalte instituții abilitate de lege – ME și ISJ/ISMB.
• ARACIP a elaborat numeroase recomandări de îmbunătățire a calității învățământului preuniversitar (în rapoarte de activitate și în analize de sistem), dar care nu au fost luate în considerare de decidenți pentru elaborarea politicilor publice.
• ARACIP și-a concentrat activitatea (din diverse motive, obiective și subiective, pe care nu le mai detaliez) pe funcționarea unității de învățământ și mai puțin pe evaluarea calității. Standardele în vigoare până în 2021 aveau o concentrare disproporționată pe ”Capacitatea instituțională”, în dauna ”Eficacității educaționale” și ”Managementului Calității” (situație corectată prin noile standarde, aprobate prin HG Nr. 994/2020).
• ARACIP a făcut eforturi rezonabile (având în vedere resursele limitate), pentru comunicarea principiilor și metodologiei calității, dar care s-au dovedit insuficiente în contextul cultural și relațional existent (descris mai jos). Deși ARACIP a susținut activități și a publicat materiale de informare (manuale, ghiduri, alte materiale), distribuite în toate unitățile de învățământ, a derulat programe de formare și evenimente de informare publică, activitatea de comunicare a ARACIP cu școlile și cu ceilalți actori a fost deficitară, mai ales în privința explicării criteriilor și cerințelor de evaluare într-un limbaj accesibil. Compartimentul de comunicare, așa cum se prezenta în vechea organigramă, a fost, cu certitudine, subdimensionat. Comunicare publică a fost adesea formală, administrativă, seacă și, adesea, plictisitoare. ”Umanizarea” relațiilor publice, promisă chiar de Președintele ARACIP, când a prezentat noile standarde, în 2020, nu a fost pusă, încă, în practică de noua conducere.
• Din lipsă de resurse, nu au mai fost recrutați noi evaluatori în ultimii 10 ani, această situație ducând, probabil, la complacerea unora dintre ei într-o activitate de control birocratic, unii fiind, chiar, refractari la schimbările propuse în ultimii 5 ani (prin proiectele succesive ale noilor standarde).
• La cele de mai sus se adaugă și o posibilă lipsă de monitorizare și de control asupra evaluatorilor externi și asupra personalului propriu – care ar fi dus la exagerări birocratice și la comportament inadecvat în școli. Pe de altă parte, trebuie să subliniez faptul că au fost puține acuzații în acest sens, iar cele care au apărut și au fost verificate nu au fost susținute cu dovezi. De asemenea, nu avem informații privind formarea evaluatorilor externi pentru aplicarea noilor standarde.
• A lipsit activitatea de follow-up, de urmărire a remedierilor în urma unor rapoarte negative de evaluare externă (așa cum se spune și în Raportul Curții de Conturi analizat mai sus), atât din partea ARACIP, cât și din partea instituțiilor abilitate de lege pentru îmbunătățirea calității.

În al doilea rând, modul în care celelalte instituții din cadrul sistemului de învățământ s-au relaționat cu ARACIP a fost deficitar, ele nerealizându-și atribuțiile instituționale respective:

• Legislația calității nu a fost corelată și armonizată în totalitate cu legislația generală a educației – responsabilitatea ME fiind evidentă, în acest caz.
• ME nu și-a realizat funcția de coordonare a activității ARACIP, care a fost lăsată, practic, să se descurce singură – fără coordonare, fără sprijin și chiar fără resurse (ca exemplu, reducerea de posturi din 2009).
• A lipsit complet sprijinul politic pentru autonomia instituțională a ARACIP, toate intervențiile vizând diminuarea sau chiar anularea acestei autonomii (vezi, de exemplu, prevederile HG Nr. 155/2022, referitoare la Consiliul ARACIP, cu toate discuțiile publice asociate).
• În lipsa asumării de către ME a activității ARACIP (evaluarea externă) și a rezultatelor acesteia (rapoartele de evaluare externă, rapoartele naționale privind starea calității etc.), ME, inspectoratele școlare și unitățile de învățământ nu au pus în aplicare recomandările ARACIP.
• Nici ME și ISJ/ISMB, nici autoritățile administrației publice locale nu au folosit recomandările din rapoartele ARACIP și datele deținute de ARACIP pentru fundamentarea politicilor publice la nivel național și județean. ME nu a solicitat ARACIP să ofere date sau să evalueze unități de învățământ pentru a-și fundamenta politicile publice.
• Necunoașterea / neglijarea activității ARACIP la nivelul ME și ISJ/ISMB. Mai mult, ARACIP lipsește aproape complet din comunicarea publică a ME și a inspectoratelor școlare, ceea ce a indus o percepție negativă din partea actorilor – respectiv, că activitatea ARACIP nu este importantă și/sau că nu este susținută de către ME.
• Doar în urma auditului Curții de Conturi (deci, la presiunea altor instituții ale statului), ME a întreprins anumite acțiuni pentru ca unitățile de învățământ să respecte cadrul legal, respectiv, să oblige unitățile neevaluate externă să solicite acest lucru.

În al treilea rând, să nu uităm că ARACIP a funcționat într-un context cultural organizațional nefavorabil:

• Au existat presiuni enorme pentru că atât învățământul public cât și cel privat au dorit un tratament privilegiat (nefiind acceptată ideea tratamentului egal, pe baza standardelor naționale) – presiuni care, în cele din urmă, au dus la degringolada ARACIP din ultimii ani.
• Având în vedere și modul în care au fost concepute și implementate celelalte metodologii emise de ME (inclusiv Regulamentul de inspecție școlară), bănuim și un cerc vicios:
  • școlile se așteaptă să fie evaluate pe baza ”hârtiilor” și pregătesc foarte multe documente, prin care să-și justifice activitatea;
  • evaluatorii externi și inspectorii se mulțumesc cu aceste documente și nu mai caută alte tipuri de dovezi, iar rapoartele de evaluare externă cuprind mai ales referiri la dovezi documentare;
  • ca urmare, este întărită percepția școlilor că evaluarea se realizează exclusiv pe baza hârtiilor, situația reală contând mai puțin.
• ARACIP a devenit, treptat, ”vinovatul de serviciu” pentru orice acuză de birocrație, chiar dacă respectiva birocrație a fost indusă de ME sau de ISJ/ISMB.
• Nu există, încă, o cultură adecvată, unitară și asumată a calității la nivelul sistemului de învățământ.

[1] Curtea de Conturi (2018). Sinteza Raportului de audit al performanței privind finanțarea învățământului preuniversitar, în perioada 2014-2016 – https://www.curteadeconturi.ro/uploads/f0c7696f/c461707f/3685a125/6c4ea08b/1bffd4ec/d477033f/f3031049/04cee76e/Sinteza_EDU_07122018.pdf

[2] ORDIN nr. 5.291 din 23 septembrie 2016 privind evaluarea externă periodică a calităţii educaţiei în unităţile de învăţământ preuniversitar de stat acreditate.

[3] Noile standarde, revizuite, au fost aprobate prin HG Nr. 994/2020, dar nu avem niciun fel de informații privind aplicarea lor.